Oleh : Yves Beigbeder)*
REFERENDUM didefinisikan sebagai suara langsung oleh pemilih suatu negara untuk memberikan saran atau memutuskan isu tertentu. Berbeda dengan orang untuk calon individu dalam pemilu nasional atau lokal. Istilah referendum dan plebisit digunakan secara bergantian karena keduanya melibatkan pemungutan suara oleh seluruh pemilih mengenai masalah tertentu.
Namun, istilah referendum sekarang lebih disukai karena umumnya digunakan oleh negara demokrasi dalam kondisi demokrasi. Plebisit yang kadang-kadang digunakan secara sah untuk memutuskan masalah teritorial atau kedaulatan, atau adopsi konstitusi baru, telah memperoleh konotasi negatif ketika digunakan oleh rezim diktator di bawah kondisi yang tidak demokratis untuk menyetujui atau mengkonfirmasi penunjukan seorang penguasa, atau rezim politik yang membatasi kebebasan individu.
Referendum sebagai istilah yang digunakan dalam seluruh teks ini, kecuali untuk plebisit tertentu yang berlangsung di abad terakhir. Referendum adalah salah satu alat demokrasi langsung sebagai lawan dari demokrasi perwakilan. Sebuah sistem di mana pejabat dipilih dalam pemilihan bebas dan berkala berdasarkan platform pemilihan untuk mewakili pandangan pemilih mereka dalam keputusan yang akan diambil di majelis (parlemen). Tetapi bebas untuk memajukan agenda mereka sendiri.
Di sebagian besar negara demokrasi, referendum hanya ada sebagai pelengkap sistem perwakilan pemerintah. Keseimbangan antara demokrasi perwakilan dan langsung ditentukan oleh konstitusi masing-masing negara di bawah hukum konstitusi nasional.
Referendum telah digunakan baik seperti yang disyaratkan oleh konstitusi nasional, atau diminta oleh eksekutif, legislatif atau kelompok warga, atau oleh organisasi internasional. Mereka dipanggil untuk memberi nasihat atau memutuskan masalah yang telah ditentukan sebelumnya dari kepentingan nasional utama. Secara historis, mereka sering dikaitkan dengan dekolonisasi, dan pembentukan atau perluasan Uni Eropa.
Negara telah menggunakan referendum dalam penerapan prinsip penentuan nasib sendiri (self determination). Penentuan nasib sendiri internal sebagai demokrasi partisipatoris dilaksanakan dalam batas-batas negara yang ada tanpa mempengaruhi keutuhan wilayahnya (intergritas teritori dan kemerdekaan politik).
Penentuan nasib sendiri secara eksternal didefinisikan sebagai hak untuk memutuskan status politik suatu bangsa dan tempatnya dalam komunitas internasional, dalam hubungannya dengan negara lain, termasuk hak untuk memisahkan diri dari keadaan yang ada di mana kelompok yang bersangkutan menjadi bagiannya, atau untuk mendirikan sebuah negara merdeka baru. (van Walt dan Seroo).
Tuntutan atas penentuan nasib sendiri eksternal menimbulkan masalah keterkaitannya dengan prinsip integritas teritorial, salah satu prinsip hukum internasional yang paling fundamental dan mapan (Musgrave 181).
Ini didasarkan pada prinsip non-campur tangan dalam urusan internal negara lain, dan dengan menetapkan status quo berfungsi untuk pemeliharaan stabilitas dan perdamaian dalam hubungan antar negara. Prinsip integritas teritorial diabadikan dalam Kovenan Liga Bangsa-Bangsa (Pasal 10) dan dalam Piagam PBB (Pasal 2).
Asas penentuan nasib sendiri rakyat merupakan salah satu hak asasi manusia yang secara tegas ditetapkan dalam hukum internasional. Piagam PBB mengacu pada ‘prinsip penentuan nasib sendiri rakyat (Pasal 1 (2)), dan hak bersyarat untuk menentukan nasib sendiri telah ditegaskan dalam Kovenan dan Deklarasi PBB dan resolusi Majelis Umum PBB. Namun, menurut Cassese, ‘secara tegas, resolusi ini bukanlah opinio ‘iuris atau usus’ (Cassese 69).
Prinsip internasional ‘uti possidetis iuris’ (Doktrin Uti Possidetis) dan non-campur tangan dalam urusan internal negara berdaulat (intervensi, larangan) menjadi prinsip penerapan umum yang mapan selama dekolonisasi setelah Perang Dunia II.
Dalam penilaiannya tanggal 22 Desember 1986 dalam Kasus Perselisihan Perbatasan (Burkina Faso / Republik Mali), Pengadilan Internasiona atau International Court of Justice (ICJ) yang berkedudukan di Belanda mencatat bahwa prinsip-prinsip yang akan diterapkan adalah batas tak berwujud yang diwarisi dari penjajahan dan prinsip ‘uti possidetis iuris’ yang sesuai dengan keunggulan hak hukum atas kepemilikan efektif sebagai dasar kedaulatan.
Namun demikian, dalam kasus Sahara Barat (Advisory Opinion) tanggal 16 Oktober 1975 pengadilan tidak menemukan ikatan hukum yang bersifat seperti itu yang akan mempengaruhi penerapan Deklarasi Majelis Umum PBB 1514 (XV) tentang Pemberian Kemerdekaan kepada negara-negara koloni dan rakyatnya pada 14 Desember 1960 dalam dekolonisasi Sahara Barat, dan khususnya, prinsip penentuan nasib sendiri melalui ekspresi bebas dan tulus dari keinginan rakyat di wilayah itu.
Pendapat umum di kalangan sarjana hukum internasional adalah bahwa tidak ada hak hukum internasional untuk memisahkan diri kecuali dalam konteks dekolonisasi. Cassese (pada 90) menambahkan kategori lain, orang-orang yang menjadi sasaran ‘penaklukan, dominasi dan eksploitasi oleh orang asing’, sebagai pelanggaran prinsip persamaan hak dan penentuan nasib sendiri masyarakat, serta penolakan hak asasi manusia yang fundamental.
Namun, maksud dalam Resolusi Majelis Umum PBB 2625 (XXV) “Deklarasi Prinsip-Prinsip Hukum Internasional tentang Hubungan Persahabatan dan Kerja Sama Antar Negara Sesuai dengan Piagam Perserikatan Bangsa-Bangsa” tertanggal 24 Oktober 1970, pada dasarnya tampaknya berlaku untuk’ mengakhiri kolonialisme dengan cepat, dan tidak membuka pintu bagi klaim lain.
Buchanan (400, 436-7) mengusulkan teori ‘hanya hak perbaikan’ atau remedial right only; hak untuk memisahkan diri secara sepihak dalam konsepsi legitimasi yang berdasarkan keadilan. Di antara langkah-langkah lain, ia merekomendasikan pengakuan hukum internasional atas hak tersebut, terbatas pada kasus-kasus di mana pemisahan diri merupakan upaya terakhir untuk mengatasi pola ketidakadilan serius yang terus-menerus, termasuk pelanggaran besar-besaran hak asasi manusia.
Ia juga merekomendasikan dukungan internasional untuk pembentukan dan pemeliharaan rezim otonomi dalam negara, dan pengakuan internasional atas hak sepihak atas otonomi dalam negara.
Model Referendum
Perbedaan pertama dibuat dengan mendefinisikan kewenangan untuk referendum. Ada dua jenis referendum: Referendum Wajib (Mandatory or Obligatory Referendum); dan Referendum Opsional atau Fakultatif (The Obtional or Facultative Referendum). Keduanya mungkin mengikat atau tidak mengikat. Perbedaan lain dapat dibuat berdasarkan objek referendum.
Di tingkat nasional, Referendum Wajib adalah pemungutan suara oleh para pemilih yang diperlukan dan ditetapkan di bawah otoritas konstitusi yang mensyaratkan referendum diadakan dalam keadaan tertentu atau di bawah otoritas undang-undang otorisasi umum (seperti Pasal 11 dan 89 Konstitusi Prancis) atau sesuai dengan undang-undang yang mengizinkan referendum tunggal tentang subjek tertentu, dengan persetujuan legislatif.
Konsekuensi dari referendum wajib biasanya mengikat bagi eksekutif atau legislatif. Di banyak negara, amandemen yang diusulkan terhadap konstitusi harus ditegaskan dengan referendum. Dalam sistem presidensial, referendum mungkin diperlukan untuk menyelesaikan perselisihan antara presiden dan badan legislatif.
Pada tingkat internasional, organisasi internasional seperti Liga Bangsa-Bangsa atau Perserikatan Bangsa-Bangsa dapat meminta atau mengesahkan referendum untuk memungkinkan penduduk suatu wilayah atau negara tertentu untuk memutuskan apakah akan bergabung dengan negara lain, atau menjadi merdeka, atau untuk menyetujui konstitusi.
Selanjutnya mengenai Referendum Opsional atau Fakultatif (The Obtional or Facultative Referendum). Sebuah referendum opsional atau fakultatif merupakan panggilan untuk suara bagi pemilih oleh permintaan formal, yang mungkin berasal dari eksekutif, dari sejumlah anggota parlemen, dari sejumlah kelompok warga/rakyat, atau dari beberapa agen didefinisikan lainnya.
Konsekuensinya mungkin mengikat atau tidak. Sebuah pemerintah dapat memutuskan untuk memulai referendum tentang masalah politik utama, mungkin sebagai akibat dari tekanan publik untuk mengadakannya, dan/atau karena terbagi atas masalah tersebut.
Referendum opsional yang diprakarsai oleh pemerintah telah sering diadakan di Eropa atas partisipasi Uni Eropa, meskipun, di beberapa negara, referendum semacam itu bersifat wajib karena melibatkan amandemen konstitusi negara. Meskipun referendum opsional mungkin tidak mengikat secara hukum, pemerintah akan kesulitan secara politik untuk mengabaikan hasilnya.
Objek Referendum
Sebuah referendum dapat dilaksanakan untuk menyetujui konstitusi baru, atau untuk menyetujui revisi konstitusi yang ada, untuk menyetujui perjanjian internasional, untuk menegaskan akses suatu wilayah ke kemerdekaan dengan memisahkan diri dari negara yang ada atau melalui proses dekolonisasi, atau untuk menyetujui integrasi suatu negara ke dalam negara yang ada.
Objek mereka dapat berupa masalah politik yang sensitif, seperti akses ke Uni Eropa, tingkat otonomi daerah dalam suatu negara, masalah lingkungan, masalah perpajakan, atau masalah sosial/moral yang sensitif, seperti legalitas perceraian, kontrasepsi, atau aborsi.
Lain objek referendum mungkin untuk membatalkan atau mengubah hukum. Ini diadakan ketika warga negara memaksakan pemungutan suara pada undang-undang baru, atau bagian dari undang-undang baru, yang disahkan oleh badan legislatif, biasanya dengan mengumpulkan sejumlah tanda tangan untuk mendukung pemungutan suara.
Di beberapa negara, pembatalan referendum dapat digunakan sehubungan dengan undang-undang yang ada. Jika undang-undang tersebut dikalahkan dalam referendum, undang-undang tersebut mungkin harus dicabut atau diubah.
Perkembangan Sejarah Referendum
Perkembangan sejarah refendum tidak terlepas dari demokrasi langsung (direct democracy). Dimana demokrasi langsung pertama kali di ujicobakan dalam demokrasi Athena yang ada di beberapa bagian negara Yunani kuno. Dimulai di negara kota (polis) Athena sekitar 508 SM, dengan partisipasi terbatas (hanya warga laki-laki, tidak termasuk budak) dalam populasi kecil.
Dengan batasan serupa, demokrasi Romawi juga mengikuti pada sekitar 449 SM, termasuk perumusan warga dan bagian hukum, dan hak veto warga negara dari hukum yang disetujui legislatif. Pembuatan undang-undang warga negara era modern dimulai di kota-kota Swiss pada abad ke-13. Pada tahun 1847, Swiss menambahkan ‘undang-undang referendum’ ke dalam konstitusi nasional mereka.
Beberapa plebisit terjadi selama tahap awal Revolusi Perancis sebagai cara untuk aneksasi mendamaikan dengan doktrin penolakan untuk penaklukan teritorial: Comtat-Venaissin dan Avignon pada 1791; dan Savoy, Mulhouse, Hainaut, dan Rhineland pada tahun 1792. Namun, plebisit dibatalkan oleh Prancis pada tahun 1795 dan Kongres Wina (1815) tidak menyibukkan diri dengan penentuan nasib sendiri dan konsultasi penduduk.
Dengan perkembangan prinsip kebangsaan, penyatuan Italia (1860–1870) dilakukan atas nama keinginan rakyat dan dengan pemungutan suara rakyat melalui hak pilih kedewasaan tanpa kualifikasi melek huruf. Di Prancis, aneksasi Savoy dan county Nice, sesuai dengan Perjanjian Turin tanggal 24 Maret 1860, disetujui oleh dua pemungutan suara pada bulan April 1860.
Pengalihan pulau Saint Barthelemew Swedia ke Prancis disetujui oleh pemungutan suara di 1877, serta pemisahan Norwegia dari Swedia pada 1905. Kualifikasi pemilu di Norwegia pada 1905 memungkinkan semua warga negara laki-laki yang berusia di atas 25 tahun untuk memilih, jika tidak didiskualifikasi melalui dakwaan kejahatan atau kebangkrutan. Wanita tidak diberi suara sampai tahun 1907 di Norwegia. Namun, aneksasi tanpa konsultasi pada abad ke-19 lebih banyak daripada plebisit dan melibatkan wilayah yang luas (Rousseau 267-8).
Plebisit Perjanjian Perdamaian Pasca-Perang Dunia I
Dalam pidatonya di depan Kongres AS pada 11 Februari 1918, Presiden Woodrow Wilson menegaskan doktrin penentuan nasib sendiri sebagai berikut:
“Aspirasi nasional harus dihormati; masyarakat sekarang mungkin didominasi dan diatur hanya dengan persetujuan mereka sendiri. Penentuan nasib sendiri bukanlah frase belaka. Ini adalah prinsip tindakan yang wajib, yang selanjutnya akan diabaikan oleh para negarawan atas resiko mereka. Kedua, bahwa masyarakat dan provinsi (negara bagian/state) tidak boleh dipertukarkan dari kedaulatan ke kedaulatan seolah-olah mereka hanyalah barang bergerak dan bidak dalam sebuah permainan.” (Wambaugh,1920; 11).
Namun, perjanjian damai setelah Perang Dunia I jauh dari penerapan prinsip-prinsip luhur ini, kecuali di High Silesia dan Saar, dan kasus-kasus kecil lainnya. Hanya satu plebisit (di Klagenfurt) yang dimuat dalam Perjanjian Saint-Germain antara Sekutu dan Austria. Plebisit Sopron diputuskan oleh Protokol Venesia tanggal 13 Oktober 1921. Plebisit ini (1920–1921) dipantau oleh komisi internasional atau antar-badan. Plebisit Saar dilakukan oleh Liga Bangsa-Bangsa pada tahun 1935.
Kasus Åland Islands
Pada bulan Juli 1920, Dewan Liga Bangsa-Bangsa menunjuk Komisi Ahli Hukum Internasional (ICJ) untuk memberikan Pendapat Penasehat atas perselisihan antara Finlandia dan Swedia mengenai Kepulauan Åland, yang menyediakan diskursus hukum tentang penentuan nasib sendiri.
Namun Finlandia keberatan dengan yurisdiksi hukum internasional, dengan alasan bahwa disposisi atas wilayah itu adalah masalah yurisdiksi internal Finlandia. Sementera Swedia mencari pengakuan hukum internasional atas kedaulatannya sendiri atas pulau-pulau tersebut, dengan alasan bahwa penduduk Kepulauan Aland (Ålanders) telah menunjukkan keinginan mereka untuk bersatu dengan Swedia melalui perjuangan politik dan militer mereka.
Dengan demikian, Komisi IJC menilai bahwa konsep penentuan nasib sendiri tidak dapat dianggap sebagai bagian yang mapan dari hukum internasional yang positif. Bagi para ahli hukum, ‘dasar penting’ hukum adalah kedaulatan, setidaknya dalam keadaan normal. Namun, jika tidak ada kedaulatan yang stabil, situasi hukum menjadi ‘tidak jelas dan tidak pasti’.
Situasi samar-samar ini adalah salah satu dari ‘transisi’ dari fakta hukum, dari ‘situasi de facto untuk situasi normal de jure di bawah keadaan seperti itu, maka prinsip penentuan nasib sendiri dari suatu bangsa dapat disebut dalam permainan’ (Berman 72-76).
Meskipun Komisi ICJ dengan jelas menjunjung tinggi posisi Finlandia dalam kedaulatannya, Komisi berpendapat bahwa sengketa Kepulauan Åland berada dalam yurisdiksi Liga Bangsa-Bangsa. Setelah adopsi laporan Komisi (Liga Bangsa-Bangsa, 1920), Dewan Liga Bangsa-Bangsa menunjuk Komisi Pelapor untuk merekomendasikan program aksi.
Laporan mereka, yang dikeluarkan pada bulan April 1921, merekomendasikan bahwa Kepulauan Åland tetap berada di bawah kedaulatan Finlandia, tetapi negara ini diwajibkan untuk meningkatkan jaminan yang diberikan kepada kepulauan tersebut oleh Undang-Undang Otonomi 7 Mei 1920 (Liga Bangsa-Bangsa, 1921).
Kedua Finlandia dan Swedia menerima keputusan Liga Bangsa-Bangsa. Mengenai hubungan antara prinsip penentuan nasib sendiri dan perlindungan minoritas, Commission of Jurists menemukan bahwa mereka memiliki dasar yang sama dan objek yang sama (untuk memastikan kepada beberapa kelompok nasional pemeliharaan dan pengembangan bebas sosialnya, karakteristik etnis atau agama).
Namun, setiap kali ‘pertimbangan geografis, ekonomi atau pertimbangan serupa lainnya’ menghalangi upaya untuk menentukan nasib sendiri, ‘solusi dalam sifat kompromi terletak pada perlindungan minoritas’.
Baik Komisi Ahli Hukum dan Komisi Pelapor menganggap bahwa ada kasus-kasus dimana perlindungan minoritas mungkin tidak dianggap cukup. Misalnya, ketika negara yang dipermasalahkan secara nyata menyalahgunakan wewenangnya untuk merugikan kaum minoritas, dengan menindas atau menganiaya warganya, atau terbukti sama sekali tidak berdaya untuk menerapkan pengamanan yang melindungi kaum minoritas’.
Mengenai masalah ini, Komisi Pelapor menyatakan bahwa ‘ketika dihadapkan dengan kasus-kasus yang dipermasalahkan, seseorang harus secara khusus mengakui hak “pemisahan” minoritas dari Negara’ (Cassese 30–1).
Referendum Saar
Setelah Perang Dunia I, Saar ditempatkan di bawah pemerintahan sebuah komisi internasional yang beranggotakan lima orang dari 1919 hingga 1935. Pada tanggal 4 Juni 1934, Dewan Liga Bangsa-Bangsa (LBB) menyetujui usulan Komite Aloisi yang menetapkan modalitas pemungutan suara. Komisi Plebisit dan Pengadilan Plebisit Tertinggi lalu dibentuk. Pasukan internasional, berkekuatan 3.300 disahkan oleh Dewan LBB pada bulan Desember 1934.
Inggris (1.500 tentara), Italia (1.300), Swedia (260) dan Belanda (250) setuju untuk menyediakan pasukan untuk Pasukan Internasional di Saar. Semua biaya di atas dan di luar biaya yang biasanya dikeluarkan untuk pasukan yang sama dibebankan ke dana LBB yang disisihkan untuk pemungutan suara.
LBB menunjuk seorang komandan bernama Jenderal John Brind, dengan kendali operasional pasukan. Pasukan berpatroli, tetapi tidak termasuk polisi Saar. Mereka tidak menanggapi kecuali untuk keadaan darurat dan atas permintaan pemerintah daerah. Ada sedikit atau tidak ada kekerasan selama pemungutan suara dan upaya pemeliharaan perdamaian dianggap berhasil.
Referendum tentang status teritorial diadakan di wilayah Saar Basin pada 13 Januari 1935. Lebih dari 90% pemilih memilih untuk reunifikasi dengan Jerman, dengan 9% memberikan suara untuk status quo sebagai wilayah mandat Liga Bangsa-Bangsa dan kurang dari 0,5% memilih unifikasi dengan Prancis.
Menjelang akhir tahun 1934, Dewan Liga Bangsa-Bangsa menetapkan bahwa pasukan penjaga perdamaian akan diperlukan dalam periode plebisit. Pemerintah Jerman dan Prancis setuju untuk mengizinkan pasukan internasional memasuki Saar. Pada 8 Desember 1934, dewan dengan suara bulat menyetujui resolusi yang menyerukan kekuatan semacam itu.
Berdasarkan keputusan Dewan LBB, Saar dipersatukan dengan Jerman pada tanggal 1 Maret 1935. Meskipun pemungutan suara itu sendiri merupakan keberhasilan operasional untuk Liga Bangsa-Bangsa, hasil yang diharapkan tidak memiliki efek menenangkan pada rencana Hitler untuk penaklukan dan perang (Wambaugh [1940]) 317, 321).
PBB dan Prinsip Penentuan Nasib Sendiri
Penentuan Nasib Sendiri secara resmi tertulis dalam Piagam PBB Pasal 1 (2) termasuk sebagai salah satu tujuan PBB, untuk mengembangkan hubungan persahabatan antar bangsa berdasarkan penghormatan atas prinsip persamaan hak dan penentuan nasib sendiri rakyat.
“…Deklarasi tentang Pemberian Kemerdekaan kepada Negara dan Rakyat Koloni/Jajahan ditegaskan, sebagian, bahwa kebebasan politik langsung adalah hak dasar bagi semua orang terlepas dari tahap perkembangan politik, ekonomi, sosial, atau pendidikan mereka: karena itu kolonialisme harus diakhiri dengan cepat dan tanpa syarat, dan kemerdekaan dicapai sesuai dengan ‘kemauan dan keinginan yang diekspresikan secara bebas’ dari rakyat mereka..”
Prinsip-prinsip Resolusi 1541 (XV) yang harus memandu anggota dalam menentukan apakah ada kewajiban untuk mengirimkan informasi yang diminta berdasarkan Pasal 73 (e) dari Piagam 15 Desember 1960, menetapkan persyaratan bahwa asosiasi bebas wilayah koloni/jajahan dengan negara merdeka atau integrasinya dengan negara merdeka harus merupakan hasil dari pilihan bebas dan sukarela oleh masyarakat di wilayah yang bersangkutan. Pilihan lain adalah kemunculan mereka sebagai negara merdeka yang berdaulat.
Hak untuk menentukan nasib sendiri juga ditegaskan dalam Kovenan Internasional tentang Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya (1966) dan Kovenan Internasional tentang Hak Sipil dan Politik (1966) (Pasal 1 bersama), dalam Deklarasi Prinsip Hukum Internasional tentang Hubungan Persahabatan dan Kerjasama antar Negara sesuai dengan Piagam Perserikatan Bangsa-Bangsa (UNGA Res 2625, XXV, 24 Oktober 1970), dalam Rencana Aksi untuk Pelaksanaan Penuh Deklarasi Pemberian Kemerdekaan untuk Negara dan Rakyat Koloni (UNGA Res 35/118, 11 Desember 1980), dan dalam Deklarasi tentang Kesempatan Peringatan Kelima Puluh PBB (UNGA Res 50/6 [9 November 1995).
Deklarasi ini menegaskan bahwa hak ini tidak boleh ditafsirkan sebagai pemberian wewenang atau mendorong tindakan apa pun yang akan memecah-belah atau merusak, secara keseluruhan atau sebagian, integritas teritorial atau kesatuan politik negara yang berdaulat dan merdeka.
‘Peraturan hukum dari penentuan nasib sendiri dari bangsa kolonial otoritatif dinyatakan oleh ICJ, pertama dalamnya Opini Penasehat Namibia tahun 1971, dan kemudian di Opini Penasehat Sahara Barat 1975’ (Cassese 88-9; South West Afrika/Namibia (Pendapat dan Pertimbangan Penasihat).
Pendapat Penasehat terakhir menegaskan: ketentuan di atas, khususnya paragraf 2 mendefinisikan penentuan nasib sendiri, dengan demikian menegaskan dan menekankan bahwa penerapan hak penentuan nasib sendiri membutuhkan ekspresi bebas dan tulus dari keinginan masyarakat terkait (paragraf 55) dan keabsahan prinsip penentuan nasib sendiri, yang didefinisikan sebagai kebutuhan untuk memperhatikan keinginan rakyat yang diungkapkan dengan bebas, tidak dipengaruhi oleh fakta bahwa dalam kasus-kasus tertentu Majelis Umum telah mengabaikan persyaratan untuk berkonsultasi dengan penduduk suatu wilayah tertentu.
Contoh tersebut didasarkan pada pertimbangan bahwa populasi tertentu bukan merupakan ‘orang’ yang berhak menentukan nasib sendiri, atau pada keyakinan bahwa musyawarah sama sekali tidak diperlukan, mengingat keadaan khusus. (di paragraf 59).
Hak untuk menentukan nasib sendiri diakui dalam dokumen hukum internasional lainnya, seperti Undang-undang Final Konferensi Keamanan dan Kerjasama di Eropa (Bagian VIII), yang juga termasuk referensi untuk keutuhan wilayah negara.
Pengawasan PBB terhadap Referendum
Penentuan nasib sendiri telah banyak digunakan di bawah naungan PBB atau dengan dukungan PBB untuk memulai, mendukung, atau menyelesaikan proses dekolonisasi, melalui pemantauan proses pemilu, pemungutan suara, dan referendum.
Dalam berbagai pengalaman, PBB telah mengawasi atau mengamati sejumlah pemungutan suara dan referendum yang berlangsung di sejumlah wilayah perwalian dan tidak berpemerintahan sendiri (non self governing territory) antara tahun 1956 dan 1991. Beberapa wilayah ini seperti; Togoland; Kamerun Britania; Samoa Barat; Ruanda-Urundi; Guinea Ekuator; Niue; Kepulauan Gilbert dan Ellis; Kepulauan Mariana, Somaliland Prancis; Wilayah Perwalian Kepulauan Pasifik; Kepulauan Marshall; Palau; dan Negara Federasi Mikronesia.
Dalam kasus Namibia misalnya, yang saat itu disebut Afrika Barat Daya, ditempatkan di bawah mandat Liga Bangsa-Bangsa yang diberikan kepada Afrika Selatan pada tahun 1920. Setelah Perang Dunia II, Afrika Selatan menolak untuk menempatkan wilayah tersebut di bawah Sistem Perwalian PBB.
Dalam Pendapat Penasehat tertanggal 11 Juli 1950, Mahkamah Internasional menyatakan bahwa pembubaran Liga Bangsa-Bangsa dan mesin pengawasnya tidak mengakibatkan jeda mandat, bahwa Afrika Selatan berkewajiban untuk memberikan pertanggungjawaban atas pemerintahannya kepada PBB, dan bahwa ia tidak memiliki kompetensi untuk mengubah status internasional wilayah itu secara sepihak (pada 128).
Pada bulan Oktober 1966, Majelis Umum PBB mencabut mandat Afrika Selatan dan menyatakan wilayah tersebut berada di bawah tanggung jawab langsung PBB (UNGA Resolution 2145, XXI).
Dalam Pendapat Penasihat lainnya tertanggal 21 Juni 1971, Mahkamah Internasional berpendapat bahwa, keberadaan Afrika Selatan yang berkelanjutan di Namibia menjadi ilegal, Afrika Selatan berkewajiban untuk menarik pemerintahannya dari Namibia segera dan dengan demikian mengakhiri pendudukannya di wilayah itu. Negara anggota PBB berkewajiban untuk mengakui ilegalitas kehadiran Afrika Selatan di Namibia.
Pada tanggal 30 Januari 1976, Dewan Keamanan mengadopsi Resolusi 385 yang memutuskan, sebagian, bahwa pemilihan umum bebas akan diadakan di bawah pengawasan PBB untuk Namibia sebagai satu kesatuan politik. Pemilihan berlangsung pada November 1989, Majelis Konstituante bersidang pada 21 November, dan Konstitusi demokratis disahkan pada 9 Februari 1990. Namibia merdeka pada 21 Maret 1990.
Dalam contoh lain misalnya Eritrea, yang awalnya merupakan bagian dari Ethiopia, sebuah negara federal yang telah ada sejak tahun 1952. Menyusul penggulingan Mengistu Haile Mariam di Ethiopia dan pembebasan militer Eritrea oleh Front Pembebasan Rakyat Eritrea, Piagam Nasional Ethiopia menerima hak rakyat Eritrea untuk -penentuan nasib sendiri.
Majelis Umum PBB memberi wewenang kepada Sekretaris Jenderal PBB untuk membentuk Misi Pengamat PBB guna memverifikasi referendum di Eritrea (UNGA Resolution 47/114, 16 Desember 1992). Referendum kemudian diadakan pada 23-25 April 1993, menghasilkan 99,81% suara memilih kemerdekaan, yang kemudian dideklarasikan pada 24 Mei 1993. Eritrea lalu diterima menjadi anggota PBB berdasarkan Resolusi Majelis Umum 47/230 tanggal 28 Mei 1993.
Dalam contoh adalah suatu referendum yang diorganisir PBB untuk memutuskan apakah Timor Timur (East Timor) yang akan memisahkan diri dari Indonesia, berlangsung pada bulan Agustus 1999. Pemungutan suara yang berakhir dengan suara terbanyak memilih kemerdekaan dilaksanakan oleh rakyat Timor Timur dan mengakhiri 25 tahun pendudukan Indonesia (Resolusi Dewan Keamanan 1246, 11 Juni 1999 dan 1272 tanggal 25 Oktober 1999).
Sebuah proposal PBB untuk reunifikasi Siprus (Rencana Annan/the Annan Plan) ditolak dalam referendum yang diadakan pada tanggal 24 April 2004. Rencana tersebut disetujui oleh Komunitas Siprus Turki dan ditolak oleh Komunitas Siprus Yunani, sehingga membuatnya batal demi hukum.
Pada 27 Juni 1990, Dewan Keamanan mengadopsi Resolusi 658 yang mendukung proposal gencatan senjata antara Maroko dan Frente Polisario, dan mengadakan referendum di bawah naungan pengawasan PBB untuk memungkinkan rakyat Sahara Barat memilih antara kemerdekaan dan integrasi dengan Maroko. Tidak ada kemajuan yang dicapai sejak penerapan resolusi ini.
Bagi Cassese (68;n 2), ‘pentingnya PBB untuk pengembangan hukum internasional tentang penentuan nasib sendiri (self determination) sudah jelas dan terkait dengan fakta bahwa prinsip ini tidak dapat muncul dan terbentuk tanpa tindakan dan pengawasan PBB’.
Referendum Kemerdekaan Lainnya
Referendum kemerdekaan yang lain juga telah diadakan di Afrika dan Asia-Pasifik. Misalnya, Guinea memperoleh kemerdekaannya dengan memberikan suara menentang pemungutan suara ‘empire wide’ yang dilakukan oleh Prancis pada tahun 1958 dalam upaya untuk mempertahankan kendali berkelanjutan atas koloninya.
Evian Accords atau Perjanjian Evian yang ditandatangani oleh Prancis dan Menteri Luar Negeri Pemerintah Sementara Republik Aljazair pada 18 Maret 1962, memberikan kemerdekaan kepada Aljazair. Mereka disetujui oleh 91% suara di Prancis dalam referendum yang diadakan pada bulan April 1962, dan dengan 92% suara di Aljazair pada Juli 1962.
Kemerdekaan juga diperoleh dengan memisahkan diri dari negara yang mapan, seperti yang ditunjukkan dalam kasus Eritrea dan Timor Timur. Referendum dilaksanakan pada tanggal 21 Mei 2006 tentang kemerdekaan Republik Montenegro dari Persatuan Negara Serbia dan Montenegro: 55% suara setuju diperlukan untuk memvalidasi hasil; suara positif sebesar 55,5%.
Referendum memenuhi persyaratan Piagam Konstitusional Serbia dan Montenegro (Pasal 60). Parlemen Montenegro membuat Deklarasi Kemerdekaan resmi pada 3 Juni 2006. Selanjutnya, Serbia, Uni Eropa, dan negara-negara lain menyatakan niat mereka untuk menghormati hasil tersebut.
Dalam beberapa kasus, rujukan yang diusulkan untuk atau menentang kemerdekaan ditolak, atau belum dilaksanakan. India telah menolak pemungutan suara yang diajukan oleh Dewan Keamanan (DK) PBB pada tahun 1948 untuk wilayah Kasmir (Resolusi DK 47, 1948, 21 April 1948), sementara posisi Pakistan adalah bahwa penduduk Kashmir harus memiliki hak untuk menentukan nasib sendiri.
Suatu referendum pertama diadakan pada tahun 1980 di provinsi Quebec Kanada, meminta pendapat pemilih apakah Quebec harus memperoleh kedaulatan, disamping tetap menjaga hubungan ekonomi dengan Kanada. Namun ini dikalahkan oleh mayoritas 59,56% yang menyatakan menolak. Referendum kedua yang diadakan pada tahun 1995 untuk mengejar kemerdekaan Quebec ditolak lagi oleh mayoritas kecil yaitu 50,58%.
Dalam putusan tanggal 20 Agustus 1998, Reference re Secession of Quebec, Mahkamah Agung Kanada menyatakan, dalam bagian, bahwa hukum internasional tidak memuat hak pemisahan diri secara sepihak maupun penolakan eksplisit atas hak ini. Hak untuk menentukan nasib sendiri secara eksternal akan muncul hanya dalam kasus yang paling ekstrim dan, bahkan kemudian, dalam keadaan yang ditentukan dengan cermat. Ini tidak terjadi di Quebec.
Sebuah perjanjian damai komprehensif ditandatangani di Kenya pada tanggal 9 Januari 2005 antara Sudan dan Tentara Pembebasan Rakyat Sudan (SPLA), mewakili Sudan Selatan. Berdasarkan perjanjian ini, para pemilih di Sudan Selatan memutuskan melalui referendum pada Januari 2011 untuk membentuk negara berdaulat yang terpisah, Sudan Selatan. Kemerdekaannya dari Republik Sudan diberikan pada 9 Juli 2011 dan bergabung menjadi anggota PBB pada 14 Juli 2011.
Beberapa referendum telah diadakan di Gibraltar, meskipun tidak mendukung atau menentang kemerdekaan. Kedaulatan Gibraltar telah lama menjadi objek perselisihan antara Spanyol dan Inggris. Dalam referendum tahun 1967, penduduk Gibraltar memberikan suara hampir dengan suara bulat untuk secara sukarela mempertahankan hubungan mereka dengan Inggris, dan tidak lewat di bawah kedaulatan Spanyol.
Proposal kompromi oleh Spanyol dan Inggris bahwa kedua negara harus berbagi kedaulatan ditolak dalam referendum 2002 dengan mayoritas 98,97%. Referendum tentang Perintah Konstitusi Gibraltar 2006 disetujui oleh pemilih Gibraltar pada 30 November 2006 dengan mayoritas 60,40% setuju. Pemerintah Inggris memberikan jaminan bahwa status wilayah tersebut tidak akan pernah berubah melawan ‘keinginan yang diungkapkan secara bebas dan demokratis’ dari penduduk Gibraltar (Constantine 404).
Aturan yang berlaku
Undang-undang pemilu yang ada mengatur tentang prinsip dan prosedur dasar termasuk kesetaraan politik para pemilih, penyusunan daftar pemilih, serta pendirian dan pengelolaan TPS. Pemungutan suara bebas tanpa paksaan atau intimidasi pemilih dan surat suara rahasia harus dijamin dan ditegakkan.
Pemungutan suara dan tabulasi suara harus dikontrol oleh petugas independen, perwakilan partai atau kelompok dalam kompetisi, pengamat nasional dan internasional independen, dan wartawan media nasional maupun internasional (Beigbeder 29; Garber 3, 13).
Namun, ada persyaratan lain yang khusus untuk referendum, berbeda dari pemilihan. Kuncinya adalah kata-kata dari pertanyaannya, dalam banyak kasus suara ‘ya’ (setuju) atau ‘tidak’ pada masalah yang substansial. Masalah langsung seperti apakah akan mematuhi Uni Eropa atau tidak, atau menyatakan kemerdekaan, kemungkinan besar akan dipahami oleh sebagian besar pemilih, dan pemungutan suara kemungkinan akan jelas.
Pemungutan suara negatif pada usulan konstitusi untuk Uni Eropa di Prancis dan di Belanda pada tahun 2005 mungkin disebabkan, sebagian, kompleksitas dan perjanjian panjang (yang jarang dibaca), interpretasi kontradiktif yang diberikan pada perjanjian oleh mereka yang mempromosikan suara ‘ya’ atau ‘tidak’, dan kemungkinan pengaruhnya terhadap opini pemilih tentang pemerintah dan tindakannya.
Legislatif dan atau pemerintah harus menetapkan persyaratan untuk pendapat konsultatif atau keputusan dalam referendum: mayoritas sederhana atau proporsi yang lebih tinggi dari suara mereka, dengan atau tanpa suatu penetapan proporsi seluruh pemilih (pemilih minimum).
Masalah lainnya adalah untuk menentukan kelompok yang diakui agar dapat menerapkan subsidi keuangan dan akses media secara adil, jika partai politik tidak secara jelas mewakili kelompok yang berlawanan, tetapi terpecah dalam beberapa faksi, untuk memastikan pertarungan/permainan yang adil antara kedua belah pihak, mungkin diperlukan untuk membuat ‘pengaturan yang memayungi’, seperti yang diprakarsai oleh referendum Inggris tahun 1975.
Masalah lainnya adalah: sejauh mana subsidi pemerintah kepada partai politik atau kelompok, dan apakah harus ada pengungkapan publik tentang kontribusi dan pengeluaran, dan pembatasan kontribusi. Berikutnya menyangkut akses media. Peninjauan kembali harus diperbolehkan untuk mengontrol organisasi dan pelaksanaan referendum, serta hasil pemungutan suara.
Kasus Khusus
Kasus khusus diantaranya menyangkut demokrasi langsung di Swiss sebagai negara Eropa yang kecil, 41.290 km persegi dengan populasi sekitar 7,3 juta. Asal mula demokrasi langsung di Swiss dapat ditelusuri kembali ke abad pertengahan: bentuk kuno (majelis pemilih yang membahas dan memutuskan masalah politik) telah dipraktikkan di beberapa bagian negara sejak berdirinya Konfederasi Swiss Lama pada 1291.
Konstitusi Federal 1848 disetujui oleh mayoritas 15,5 kanton, kemudian direvisi pada 1874, dan lagi pada 1999. Swiss adalah konfederasi 23 kanton (semacam wilayah provinsi). Pemerintah, administrasi, parlemen, dan pengadilan diatur dalam tiga tingkat politik: federal; wilayah; dan komunal, dengan referendum yang sering di tiga tingkat tersebut.
Referendum konstitusi wajib diperkenalkan oleh Konstitusi 1848, mensyaratkan bahwa setiap revisi konstitusi yang diusulkan oleh DPR dan Dewan Federal harus diserahkan kepada rakyat dan kanton untuk menentukan suara. Ini juga berlaku untuk masuk ke dalam keanggotaan organisasi keamanan kolektif (NATO atau PBB), atau ke dalam komunitas supranasional (UE), dan untuk undang-undang federal yang dinyatakan mendesak yang tidak memiliki dasar konstitusional dan yang validitasnya melebihi satu tahun (Pasal 140 konstitusi).
Pada 3 Maret 2002, rakyat Swiss dan kanton memilih untuk bergabung dengan PBB (54,6% dari populasi dan 12 kanton). Swiss diterima sebagai anggota PBB pada tanggal 18 Juli 2002. Sebuah inisiatif populer untuk revisi total atau sebagian dari konstitusi, yang diajukan oleh 100.000 warga yang berhak memilih, diajukan ke suara rakyat dan kanton, serta pertanyaannya tentang apakah revisi total konstitusi harus dilakukan jika kedua kamar tidak setuju (Pasal 138, 139, 140).
Referendum opsional memungkinkan orang untuk keputusan veto yang diambil oleh Parlemen Federal: 50.000 warga atau delapan kanton dapat menuntut suara populer. Ini dapat digunakan untuk undang-undang dan keputusan federal dan perjanjian internasional.
Semua kanton menyediakan prakarsa konstitusional dan legislatif: terutama melalui federalisme dan demokrasi, Swiss berhasil menciptakan dan melestarikan institusi yang menghormati keragaman yang diberikan sambil juga mempersatukan penduduk Swiss. Para elit politik harus selalu ingat bahwa hampir semua keputusan dapat dicabut oleh referendum populer, sehingga mencegah referendum tujuan utama politik Swiss. (Fleiner dan lainnya 19, 21)
Demokrasi Parlementer: Inggris
Sebagai demokrasi perwakilan, di mana semua kekuasaan legislatif berada di parlemen, tidak ada dukungan, awalnya di Inggris Raya untuk penggunaan referendum, yang dianggap sebagai pelepasan tanggung jawab parlemen dan pemerintah. Namun, AV Dicey menulis sejak tahun 1894:
“…Saya pikir saya lebih suka pemerintahan parlemen yang sebenarnya seperti yang ada hingga tahun 1868. Tetapi saya sama sekali tidak ragu bahwa di bawah kondisi saat ini, pemerintahan parlemen berarti bentuk pemerintah yang sangat kejam demi partai, dan dari sini saya yakin referendum dapat menyelamatkan sebagian kita’(Bogdanor 2 ). ‘Sampai tahun 1970-an, referendum secara luas dianggap inkonstitusional. Tetapi, pada akhir abad itu, dapat dikatakan bahwa itu telah menjadi bagian yang diterima dari konstitusi Inggris’ (Bogdanor 697).
Sejak 1973, referendum diadakan terutama pada isu-isu konstitusional nasional atau regional: polling Perbatasan (Irlandia Utara, 1973); Partisipasi Inggris dalam Masyarakat Ekonomi Eropa (1975); Devolusi Welsh (1979, 1997); Devolusi Skotlandia (1979, 1997); Perjanjian Damai Jumat Agung (Irlandia Utara, 1998) ; dan sistem pemungutan suara alternatif (Inggris, 2011). Reformasi pemerintah London (1998) menyangkut masalah lokal.
Perjanjian Lisabon
Perjanjian Lisabon telah disetujui oleh parlemen Uni Eropa dan diratifikasi pada Juli 2008. Menteri Inggris mengatakan bahwa referendum tidak diperlukan karena perjanjian tersebut tidak memiliki implikasi konstitusional.
Referendum telah digunakan ketika dianggap perlu untuk melegitimasi suatu keputusan politik, ketika suatu partai politik melihat keuntungan politik dalam penggunaannya, atau sebagai sarana untuk mencegah partai politik menunjukkan perpecahannya atas suatu masalah. Kedaulatan parlemen dipertahankan: parlemen memberi wewenang diadakannya referendum dan referendum tidak mengikat secara hukum, meskipun pemerintah dan parlemen tidak dapat mengabaikan pemungutan suara populer dengan alasan politik.
Partai Politik, Pemilu dan Referendum Act 2000 membentuk Komisi Pemilihan yang fungsinya mencakup sebagian administrasi referendum dan pelaporan pada mereka.
Referendum terkait Uni Eropa
Perjanjian Roma ditandatangani pada tanggal 25 Maret 1957, membentuk Masyarakat Ekonomi Eropa atau European Economic Community (EEC). Enam anggota pendiri: Belgia, Republik Federal Jerman, Prancis, Italia, Luksemburg, dan Belanda meratifikasi perjanjian melalui prosedur parlementer, tanpa referendum.
Namun, referendum kemudian diprakarsai oleh beberapa negara anggota untuk menyetujui akses negara baru, atau bagi suatu negara untuk bergabung atau tidak bergabung dengan EEC (atau Uni Eropa). Atau bagi negara anggota untuk menyetujui atau tidak menyetujui perjanjian baru: the Single Europe Act (1986); perjanjian tentang Uni Eropa (1992); Perjanjian Amsterdam (1997); dan Treaty of Nice (2001).
Untuk sebagian besar negara, referendum ini bersifat opsional, persetujuan dapat diperoleh melalui prosedur parlementer. Tujuan mereka adalah politik; untuk memastikan dukungan populer yang besar untuk bergabung dengan serikat, untuk menerima anggota baru, atau untuk persetujuan perjanjian baru. Konstitusi Irlandia, bagaimanapun, mensyaratkan referendum untuk menyetujui amandemen yang disyaratkan oleh melekat ke EEC dan perjanjian kemudian.
Perjanjian membentuk sebuah konstitusi untuk Eropa diadopsi oleh kepala negara dan pemerintahan di Dewan Eropa Brussels pada 17 dan 18 Juni 2004. Konstitusi tidak akan berlaku sampai itu telah diratifikasi oleh semua 25 negara anggota. Namun, Prancis dan Belanda menolak perjanjian tersebut dengan referendum yang diadakan masing-masing pada 29 Mei dan 1 Juni 2005.
Dewan Eropa yang bertemu di Lisbon pada 18 dan 19 Oktober 2007 menyetujui perjanjian reformasi baru yang disebut ‘Lisbon Treaty’ yang menggantikan draft perjanjian pembentukan sebuah konstitusi untuk Eropa. Sebanyak 27 negara anggota UE telah meratifikasi Traktat Lisabon yang mulai berlaku pada tanggal 1 Desember 2009.
Perjanjian Lisbon mengubah dua perjanjian inti Uni Eropa, Perjanjian tentang Uni Eropa (Maastricht Treaty) dan perjanjian membentuk Komunitas Eropa (Roma Treaty). Yang terakhir ini berganti nama menjadi perjanjian tentang fungsi Uni Eropa. Selain itu, beberapa protokol dan deklarasi dilampirkan pada traktat.
Kesimpulan
Referendum adalah alat demokrasi yang berguna dan terkadang penting. Sistem demokrasi yang paling sering digunakan adalah perwakilan: para pemilih memilih perwakilan mereka, yang mayoritasnya membentuk dan mendukung pemerintah.
Pada prinsipnya, lembaga-lembaga ini memungkinkan diskusi tentang masalah dan penilaian yang cermat terhadap keputusan dan hukum. Wakil-wakil yang terpilih harus memberikan perhatian yang cermat tidak hanya pada pandangan para pemilih mereka sendiri, tetapi juga pada kepentingan minoritas.
Namun, untuk masalah penting seperti kemerdekaan wilayah atau negara, konstitusinya, atau keputusan untuk bergabung atau tidak bergabung dengan organisasi internasional, mungkin penting, atau bahkan sangat penting untuk berkonsultasi dengan seluruh pemilih. Referendum memberikan legitimasi rakyat kepada keputusan yang mungkin membawa suatu negara ke arah tertentu selama bertahun-tahun atau dekade, dengan konsekuensi langsung bagi warga negara.
Referendum dapat berfungsi untuk melengkapi demokrasi perwakilan, sebuah mekanisme untuk memperbaiki sistem sebagai pengawasan terhadap pemerintah dan majelis parlemen sebagaimana ditentukan oleh hukum konstitusional suatu negara.
Prospek bahwa referendum dapat diadakan pada isu-isu spesifik akan menarik perwakilan terpilih untuk memerintah dengan memperhatikan kepentingan rakyat ‘berdaulat’. Referendum mungkin merupakan jalan untuk melawan arogansi atau korupsi para pemimpin politik dan melawan keputusan yang terlalu parsial oleh para pemimpin elitis.
Ada batasan dalam penggunaan referendum. Diamana ini harus berlaku untuk masalah penting, dan tidak diadakan terlalu sering. Sebagian besar masalah harus diselesaikan dan diputuskan oleh pemerintah dan parlemen. Demokrasi langsung dan referendum yang sering hanya dapat dilakukan di negara-negara kecil seperti Swiss. Kondisi di mana referendum harus diadakan telah ditinjau kembali.
Dalam kesimpulan, ketika referendum bukan solusi untuk semua masalah politik, penggunaannya disarankan dan/atau terhadap masalah utama yang berpotensi memecah belah, sebagai sarana untuk meningkatkan demokrasi dengan memberikan suara kepada rakyat: keputusan politik selanjutnya dibuat secara terbuka dan legitimasinya jelas. (*)
)* Yves Beigbeder adalah seorang pengacara Prancis, professor hukum internasional dan pernah bekerja untuk PBB (FAO dan WHO). Pernah terlibat dalam persidangan Nuremberg. Diterbitkan oleh Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), Oxford Public International Law pada Juni 2011. Di bawah naungan Max Planck Foundation for International Peace and Rule of Law, dengan arahan Rüdiger Wolfrum.
Diterjemahkan oleh Julian Howay dari sumber asli yang beralamat di situs opil.ouplaw.com
